Las agresiones al funcionario público.Su calificación penal.

Javier Nistal Martínez Marzo 30, 2012 86401
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En este artículo el autor estudia los distintos criterios que la jurisprudencia mantiene sobre la calificación penal que debe darse a las agresiones que sufre el funcionario público en el ejercicio legítimo de sus funciones, si solamente son simples faltas contra las personas, o por el contrario podrían tener la consideración de delito de atentado, tipificado en el artículo 550 del Código Penal.

 

I.- Planteamiento

Algunas funciones públicas como la sanitaria o la docente etc están expuestas,  con más frecuencia de la deseada, a las quejas de los usuarios de estos servicios públicos, que en ocasiones derivan en agresiones al personal que presta dichos servicios públicos.

La gravedad de estos ataques personales nadie les pone en tela de juicio, sin embargo la especial sensibilidad que generan dichos casos contrasta con la escasa reacción penal, pues estos episodios violentos se califican como meras faltas contra las personas que se zanjan con simples multas, sin tener en cuenta que esto trae como consecuencia directa, en la inmensa mayoría de los casos, una nueva agresión y, consecuentemente, un nuevo juicio de faltas  -dependiendo de la valentía y pundonor del agredido en volver a denunciar al agresor- discriminándose de forma flagrante e impune la autoridad que ostenta el funcionario público, lo que constituye, sin duda, un ataque manifiesto a la dignidad profesional del funcionariado público.

 

II.  El concepto de funcionario público, autoridad o agente de la misma

El elemento característico, que define los delitos del Capítulo Segundo del Título XXII del Código Penal (CP), es el sujeto pasivo de la acción, que ha de tener la condición de autoridad, agente de ésta o funcionario. El concepto de funcionario o autoridad a efectos de integrar ese elemento del tipo, nos lo proporciona el propio Código penal en su artículo 24, que ha sido calificado por ello como una norma de interpretación auténtica.

1.1.  Funcionario público

Es tradicional en nuestro país la existencia de una definición legal de funcionario público que considera como tal a “todo el que por disposición inmediata de la ley o por elección o por nombramiento de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones públicas” (art. 24.2 CP).

Tal y como viene entendiendo la doctrina y la jurisprudencia se trata de un concepto propio del Derecho Penal, independiente de las categorías y definiciones que nos ofrece el Derecho Administrativo, donde lo que importa es proteger de modo eficaz la función pública, así como también los intereses de la administración en sus diferentes facetas y modos de operar. Se trata de un concepto muy amplio que abarca a todas las personas en las que concurran los dos requisitos que se deducen del propio texto de tal precepto:

a) La participación en el ejercicio de funciones públicas, tanto las del Estado, Entidades locales y Comunidades autónomas, como las de la llamada Administración institucional, que existe cuando una Entidad pública adopta una forma independiente, incluso con personalidad jurídica propia, a veces hasta la de una sociedad mercantil, con el fin de conseguir un más ágil y eficaz funcionamiento.

b) La existencia de una designación pública para el ejercicio de tal función, en cualquiera de las tres formas previstas en el propio art. 24.2 CP: por disposición inmediata de la ley, por elección o por nombramiento de autoridad competente.

De este modo, será funcionario público quien lleve a efecto una actividad atribuida a un Ente público, que esté sometida a Derecho público y que persiga una finalidad pública, sin que sea necesaria la incorporación con carácter permanente y vinculación por una relación de servicio del sujeto a la Administración. En este sentido, como ya hemos apuntado, el concepto penal de funcionario público es más amplio que el administrativo, pues permite considerar como tales a sujetos que no lo serían en sentido administrativo.

Se trataría con este concepto tan amplio de funcionario público de proteger el ejercicio de la función pública en su misión de servir a los intereses generales, de manera que la condición de funcionario a efectos penales se reconoce con arreglo a los criterios expuestos tanto en los casos en los que la correcta actuación de la función pública se ve afectada por conductas delictivas desarrolladas por quienes participan en ella, como en aquellos otros casos en los que son acciones de los particulares las que, al ir dirigidas contra quienes desempeñan tales funciones, atacan su normal desenvolvimiento y perjudican la consecución de sus fines característicos. A través, pues, de la incidencia de este concepto de funcionario público, se defienden tanto los intereses de la Administración, como los de los ciudadanos.

En resumen, desde la interpretación jurisprudencial se parte de la consideración de que en el Derecho Penal no sólo puede ser funcionario quien estatutariamente tenga esa condición desde el punto de vista administrativo, sino que va más allá, sería cualquier persona que participe en el ejercicio de funciones públicas y que sea designado públicamente.

1.2.  Autoridad

El propio artículo 24.1 del CP, nos ofrece la noción de autoridad a efectos penales en su apartado primero, quedando definido por la atribución de mando o el ejercicio de jurisdicción propia. Lejos de lo que pudiera pensarse, que los conceptos de autoridad y funcionario público son diferentes, pues aparecen diferenciados en el propio Código penal, la doctrina y jurisprudencia han considerado que para ser autoridad, previamente se ha de ser funcionario público, por lo que cabe situar ambos conceptos en una relación de género y especie, del cual el funcionario público sería el concepto más amplio. Por ello, puede decirse que el Código penal utiliza el término funcionario público en un doble sentido: por un lado un concepto amplio, comprensivo de todas las variantes y especificaciones de partícipes en funciones públicas, y en sentido restringido relativo a una clase de partícipe, definido en sentido negativo, por no tener la cualidad de autoridad ni de agente de la misma.

Rasgos definitorios del concepto de autoridad son el tener mando y el ejercer jurisdicción. Dejando aparte el ejercicio de la jurisdicción, como capacidad para la resolución de conflictos sometidos a la jurisdicción, nos interesa el ejercicio del mando, es decir, la capacidad para imponer conductas que están dispuestas democráticamente para asegurar la convivencia social y que inciden en la libertad de los ciudadanos, esto es, funciones que afectan al control, que son desarrolladas para garantizar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos. El mantenimiento del orden público constitucional es una función esencial de la Autoridad y, por ende, de los funcionarios públicos y de los agentes de la Autoridad.

1.3.-  Agente de la autoridad

Finalmente, el Código penal se refiere a los agentes de la autoridad no obstante no ofrecer una definición legal de ellos. Los Agentes de la Autoridad se definen en cierto modo de forma negativa, por carecer de mando o jurisdicción propia, por lo que no son autoridades, pero están subordinados a ellas y tienen como misión dar cumplimiento a sus órdenes y resoluciones. La doctrina mayoritaria está a favor de considerar a los agentes como una clase de funcionarios, diferenciados por las funciones que legalmente les corresponden.

III.  El contenido del tipo penal del delito de atentado en las agresiones al personal funcionario

1.-  Agresiones susceptibles de ser calificadas como delito de atentado

El Código penal de 1995 (CP) ha reducido significativamente el catálogo de conductas dirigidas contra funcionarios, autoridades o agentes de la autoridad que tienen como finalidad la protección de esas categorías de sujetos por razón del cargo que desempeñan. Las figuras delictivas que conforman el delito de atentado se encuentran en el capítulo segundo del Título XXII del Libro II CP denominado “De los atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y de la resistencia y desobediencia”, ordenándose de manera gradual por la intensidad con la que afectan el interés tutelado, siendo la modalidad más grave, el atentado y las más leves la mera resistencia y la desobediencia.

1.1.- Supuestos generales

Son descritos en el artículo 550 CP, como conductas constitutivas de atentado la acción de acometer, emplear fuerza, intimidar gravemente o hacer resistencia activa grave  a un funcionario público, autoridad o agente de ésta. Todas ellas son conductas distintas, si bien para entender realizado este tipo de delito basta con la realización de una sola de ellas, lo que supone que este delito se caracterice como un tipo mixto alternativo.

Acometer consiste en un acto de fuerza física dirigido al funcionario, capaz de poner en peligro su integridad. El atentado queda consumado con el acto de agresión con independencia de que se produzca o no un daño corporal, que en el caso de concurrir, será castigado por la vía del concurso de delitos. La segunda modalidad típica del delito de atentado -empleo de fuerza- resulta más difícil de definir para dotarla de un sentido propio que la diferencie de la anterior expresión de acometimiento. En todo caso, hay que advertir que tal distinción carece de efectos en la fijación de la consecuencia jurídica a imponer, dado que la pena prevista para ambas conductas es la misma. La tercera conducta constitutiva de atentado es la intimidación grave, conducta que identifica con la vis moralis;  y que ha sido definida por la doctrina como amenaza de un mal grave e inmediato capaz de infundir miedo o temor. La gravedad de la intimidación viene fijada por la gravedad del mal, la seriedad de la conminación y las circunstancias del hecho. Por último, constituye atentado la resistencia activa grave a la autoridad o funcionario público, la conducta de resistencia presupone una actividad del funcionario o autoridad dirigida a ejercitar un acto propio de su función, en tanto que por medio de la fuerza el sujeto activo se dirige a impedir o a evitar la actuación del funcionario público.

1.2.-  Supuestos agravados

El artículo 552 prevé sendos tipos agravados por la concurrencia de determinadas circunstancias, que tienen como efecto la imposición de la pena superior en grado a la que corresponda según la categoría del sujeto pasivo sea la de autoridad o la de funcionario o agente. Estas dos circunstancias son: el empleo de armas o medios peligrosos y la condición de funcionario del agresor.

En cuanto a la primera circunstancia, el Código penal de 1995 mejora la redacción de la circunstancia consistente en el empleo de armas equiparando a ellas la utilización de medios peligrosos, ampliando de ese modo su radio de acción a objetos que sin merecer la consideración de arma en el sentido de instrumento destinado a ofender o a defenderse, aumentan notablemente el riesgo para la vida o la integridad. En cuanto a la segunda circunstancia agravatoria -prevalerse el autor de su condición de agente, autoridad o funcionario público- no basta para aplicarse con que el agresor tenga tal condición, sino que se ha de constatar que ha abusado de la misma.

1.3.  Supuesto específico

La conducta prohibida en el artículo 554 del CP consiste en maltratar de obra o resistir gravemente a Fuerza Armada,  que se diferencia de la conducta de atentado del 550 más en el estilo, que en el contenido de la prohibición. En efecto, la conducta de resistir gravemente también es tipificada en el delito de atentado y ha sido entendida como oposición mediante el empleo de fuerza al cumplimiento de un mandato, de manera que no cabe señalar ninguna diferencia significativa con respecto al atentado genérico.

2.  El bien jurídico protegido en las agresiones sufridas por el personal funcionario

El orden público es el elemento esencial que da contenido al tipo penal del atentado, por lo que es preciso determinar claramente el ámbito de lo prohibido en este tipo penal. Por lo que se refiere al tema objeto de este artículo, será preciso determinar si la acción agresiva hacia el personal funcionario afecta o no al orden público y para ello, será necesario definir qué debe de entenderse por orden público.

El concepto de orden público no es de fácil definición, no ya solamente por su difícil concreción desde un punto de vista conceptual, sino por el sentido variable y en algunos casos abusivo que se le ha venido atribuyendo a tenor de las distintas etapas de la historia constitucional española, especialmente durante la etapa anterior a la vigente Constitución, lo que provocó recelos en el Constituyente y, luego, en el Legislador a la hora de utilizar dicho concepto.

Existen a este respecto dos posturas jurisprudenciales bien definidas y contrapuestas sobre lo que debe de entenderse por orden público, como bien jurídico protegido por el delito de atentado:

La primera, considera que el orden público se integra por el conjunto de valores y derechos constitucionales de una sociedad, indisponibles por los ciudadanos e incluye como requisito de su protección la potestad coactiva de la Administración para preservar su mantenimiento. Entiende esta postura, que el orden público, en la medida en que su mantenimiento puede suponer una restricción a los derechos y al ámbito de libertad de los ciudadanos, debe ser un concepto de interpretación restrictiva y excepcional, de donde ha de deducirse que no se rellena con toda la actividad prestacional que desarrolla el Estado, sino sólo con aquellas funciones, desarrolladas por funcionarios que inciden en la libertad de los ciudadanos, asegurando el normal funcionamiento de los valores democráticos y el correcto ejercicio, por todos, de los derechos fundamentales. Por ello, se considera que el delito de atentado debería quedar reducido a aquellas situaciones en las que la autoridad o el funcionario desempeñaran funciones públicas caracterizadas por la coerción, en el sentido de capacidad de imponer legalmente el cumplimiento de la determinación o resolución adoptada, bajo la amenaza de sanción, lo cual ordinariamente será atribuible a la autoridad o a sus agentes en cuanto actúan bajo las órdenes o indicaciones de aquella, y sólo excepcionalmente a los funcionarios públicos. Se distingue así la actividad, que incide en la libertad de los ciudadanos, de la meramente prestacional del Estado, es decir, de los actos propios de la función pública, pero desconectados del orden público.

En conclusión, que desde esta perspectiva quedaría excluida de la tipificación en el delito de atentado, y su punición correspondería, en su caso, a los tipos penales de lesiones o contra la libertad, aquellas conductas de acometimiento al funcionario por actos, propios de la función pública, pero desconectados del orden público, como la respuesta agresiva a un funcionario público por un acto médico.

La segunda, entiende el orden público como aquella situación que permite el ejercicio pacífico de los derechos y libertades públicas y el correcto funcionamiento de las instituciones y organismos públicos, y consiguientemente, el cumplimiento libre y adecuado de las funciones públicas, en beneficio de intereses que superan los meramente individuales. Es decir, el normal funcionamiento de las prestaciones relativas al interés general que la Administración debe ofrecer a los ciudadanos.

En este sentido, se puede concluir que el orden público como bien jurídico protegido no es tanto la tranquilidad, paz o seguridad en las manifestaciones colectivas de la vida ciudadana como el buen o correcto funcionamiento de la Administración pública en orden al cumplimiento de sus fines, el cual resulta afectado por la realización de las conductas de atentados, resistencia y desobediencia a la autoridad o funcionario público, en tanto que se oponen al ejercicio de la actividad que legalmente corresponde a éstos.

Esta posición adquiere mayor predicamento, especialmente, tras el advenimiento de un sistema democrático en el que los poderes públicos no desempeñan un papel de control de los ciudadanos al servicio del poder, sino que están al servicio de la sociedad. Por otra parte, las modificaciones en el régimen de estos delitos llevadas a efecto por el CP del 95 tienen como meta adecuar la protección penal de la autoridad a la medida que le corresponde en el sistema de valores del Estado democrático de Derecho, superando definitivamente la vetusta definición del principio de autoridad  como objeto jurídico de estas infracciones, de modo que, las nuevas formulaciones del bien protegido se orientan hacia la tutela de la función pública, en el marco del papel asignado a los Poderes Públicos en una sociedad democrática.

En resumen, el bien jurídico protegido por el delito de atentado no es el principio de autoridad exclusivamente, sino la necesidad que toda sociedad organizada tiene de proteger la actuación de los agentes públicos, para que éstos puedan desarrollar sus funciones sin interferencias y obstáculos, y ello en garantía del propio servicio público y de los derechos asistenciales de todos los usuarios.

La eficacia del concepto de orden público así elaborado representa un mecanismo de articulación en el proceso dialéctico entre la libertad y la pacífica convivencia social. El ordenamiento jurídico al disponer la obligación de la administración de servir con objetividad intereses generales asume ciertas tareas y funciones que garanticen unos niveles mínimos en la seguridad, en la tranquilidad, en la salubridad y en la moralidad pública -niveles mínimos necesarios para asegurar la convivencia ciudadana pacífica- e incluso, en su concepción amplia para asegurar el normal funcionamiento de los servicios públicos pudiendo utilizar, con las debidas prevenciones, la coerción.

El artículo 550 señala que “son reos de atentado los que acometan a la autoridad, a sus agentes o funcionarios públicos, o empleen fuerza contra ellos, los intimiden gravemente o les hagan resistencia activa también grave, cuando se hallen ejecutando las funciones de sus cargos o con ocasión de ellas”. Como vemos, el Código penal exige como elemento del tipo que la realización de esas conductas tenga lugar cuando los funcionarios públicos “se hallen ejecutando las funciones de sus cargos o con ocasión de ellas”.

En el ejercicio del cargo supone que esté realizando las actividades propias de la función pública que le estén atribuidas.

Con ocasión del ejercicio de sus funciones, extiende la protección de funcionarios y autoridades a casos en los que sin estar propiamente ejerciendo actividad administrativa, la agresión está motivada por el ejercicio de su función pública.

Como podemos comprobar, estos dos requisitos ligan el ataque personal que implican todas las conductas descritas por el tipo, con la lesión del bien jurídico consistente en el buen funcionamiento de la Administración pública, en tanto que una agresión de esas características a funcionarios, autoridades y agentes de la autoridad, realizada en el ejercicio de sus cargos puede afectar al normal desarrollo de sus actividades, y con ello al correcto funcionamiento de la Administración. Por este motivo, podrían quedar fuera de la protección ofrecida los delitos de atentado a los funcionarios públicos: cuando la agresión tenga lugar fuera del periodo de servicio y cuando el funcionario se exceda en el ejercicio de sus funciones.

a)  Cuando la agresión tiene lugar fuera del período de servicio

Tal matización no está exenta de consecuencias, puesto que si la agresión fuera del período de servicio no tiene por motivo el ejercicio de la función pública que le corresponde al agente, no se tratará de un delito de atentado, sino de un delito distinto, en cuanto que el sujeto en esos momentos no goza de una protección distinta a la de un simple particular. No obstante, si la agresión tuvo lugar cuando el sujeto pasivo no está en el ejercicio de sus funciones, pero el ataque está motivado por su condición de tal, podría ser calificado este ataque como delito de atentado.

b)  Cuando el funcionario se exceda en el ejercicio de sus funciones

Resulta necesario exigir, de conformidad con lo dispuesto por el tipo penal de atentado, así como por la abundante jurisprudencia, que la actuación de los funcionarios públicos ha de estar revestida de legalidad, debiendo actuar dentro de los cauces legales y observar las formalidades establecidas para cada acto particular, amén de adoptar aquellas medidas que sean más adecuadas y proporcionales a los fines que justifican su intervención, si no actúan así, no ejercen legítimamente sus funciones y por tanto no hay un adecuado, correcto o buen funcionamiento de la Administración pública que proteger. Es por ello que el delito de atentado ampara al funcionario público sólo “cuando se hallaren ejerciendo las funciones de su cargo” y nunca debe comprender acciones no conforme a derecho. Esto no excluye, en cambio, que se pudiera estar ante una falta de lesiones.

 

 

 

Javier Nistal Martínez

Abogado

Modificado por última vez en Sábado, 15 Septiembre 2012 08:41